Anexo metodológico - Compendio estadístico de inversión social e inversión en la niñez y adolescencia

En base a información de la Dirección General de Contaduría (DGC) al 24 de enero de 2008, la información presentada de gasto del Sector Público No Financiero (SPNF) abarca el periodo 2000-2006, y la correspondiente a los Gobiernos Municipales el periodo 1997-2006.

Con el objetivo de evitar la doble contabilización, se trabaja con información consolidada de gasto (metodología de consolidación de la DGC), es decir, considerando el destino final de gasto una vez depuradas las transferencias entre instituciones gubernamentales.

La información considera el momento contable en base devengado, es decir, el registro de gasto en el momento en que se produce el hecho generado (cuando se comprometen los recursos)[1].

Por otra parte, se trabaja exclusivamente con ejecuciones de instituciones gubernamentales efectivamente reportadas, sin considerar las ejecuciones estimadas por la DGC correspondientes a los municipios que no remiten información (código institucional Z99).

Finalmente, cabe destacar que siguiendo la definición de gasto económico, la información considerada abarca gasto corriente y gasto de capital, sin tomar en cuenta aplicaciones financieras.

La clasificación del Gasto Público Social (GPS) y el GPS para la Niñez y Adolescencia (GPSNA), se basa principalmente en la clasificación funcional y estructura programática (código y denominación) de la DGC. No obstante, en la sistematización de algunas funciones se considera otras clasificaciones, como la institucional, por partida, por unidad ejecutora, por organismo financiador y/o por tipo de gasto (clasificación económica).

La clasificación funcional agrupa la ejecución de las instituciones gubernamentales según su función u objetivo socioeconómico. Esta clasificación, detallada en el “Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001” del Fondo Monetario Internacional (FMI)[2], desglosa el gasto en diez categorías: servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad, asuntos económicos, protección del medio ambiente, vivienda y servicios comunitarios, salud, actividades recreativas, cultura y religión, educación, y protección social. La consideración de estas categorías en “no sociales” o “sociales” y la desagregación al interior de cada una de ellas, encaminaron la propuesta de clasificación del GPS y el GPSNA desarrollado por UDAPE y UNICEF.

La estructura programática asigna una codificación (programa, subprograma, proyecto y actividad) y denominación a cada registro de gasto. A partir de la misma, es posible distinguir el gasto destinado a un determinado programa, como ser por ejemplo el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), que no se encuentra explícito en la clasificación funcional pero cuya identificación es necesaria particularmente en la clasificación del GPSNA.

Las propuestas de clasificación educación, vivienda y servicios básicos, y otros programas sociales, se basan esencialmente en la clasificación funcional, y las propuestas de clasificación salud y protección social en la estructura programática.

Si bien la propuesta de clasificación UDAPE-UNICEF, se originó con el objetivo de presentar series de GPS y GPSNA, usando la misma fuente de información, es factible completar el panorama y obtener en base a la clasificación funcional de la DGC una serie de Gasto Público No Social.

Las funciones de Gasto Público No Social no presentan desagregación al interior, y se clasifican, salvo algunas excepciones, respetando los códigos funcionales DGC que integran cada una de las categorías consideradas.

Agrega el gasto destinado a órganos ejecutivos y legislativos, asuntos financieros, fiscales y exteriores, servicios generales de personal y de planificación y estadística, investigación básica en servicios públicos generales, y transacciones de la deuda pública.

Incluye el gasto dirigido a servicios de policía, servicios de protección contra incendios, tribunales de justicia y prisiones.

Agrupa el gasto dirigido al fomento y apoyo del sector productivo, considerando los sectores: asuntos económicos, comerciales y laborales en general, agricultura, silvicultura, pesca y caza, combustible y energía, minería, manufactura y construcción, transporte, comunicaciones, otras industrias, e investigación y desarrollo experimental en asuntos económicos. Excluye el gasto de la categoría “Asuntos económicos” de la DGC en cuya descripción se haga referencia a programas de empleo temporal.

Contempla los recursos públicos orientados al ordenamiento de desechos sólidos (exceptuando el gasto en administración, construcción y mantenimiento de sistemas sanitarios), la reducción de la contaminación, la protección de la diversidad biológica y del paisaje y la investigación y desarrollo experimental en protección del medio ambiente. De la clasificación de la DGC, se excluye parte del componente “Ordenamiento de desechos sólidos” asignable a baños y letrinas, y el componente “Ordenamiento de aguas residuales” asignable a alcantarillado, ambos introducidos en el sector vivienda y servicios básicos.

Agrupa el gasto dirigido a servicios culturales, de radio, televisión, editoriales, religiosos y otros servicios comunitarios. De la clasificación de la DGC, se excluye el componente “Servicios recreativos y deportivos” asignado a otros programas sociales.

Las funciones de Gasto Público Social se agrupan principalmente en base a la clasificación funcional y la estructura programática de la DGC. Dado que se cuenta con el Manual del Clasificador por Finalidad y Función de la DGC, a continuación se describe para cada sector, sólo aquellas funciones definidas de acuerdo a la estructura programática.

Incluye el gasto de difusión de información y actividades educacionales en salud sexual y reproductiva, prevención de enfermedades de transmisión sexual, planificación familiar o servicios de cuidado post aborto.

Contiene el gasto que el Ministerio de Salud a través de la unidad ejecutora PROSIN destina principalmente a fortalecer la atención en salud sexual y reproductiva. Incluye además el gasto de otros niveles administrativos cuya descripción haga referencia a proyectos o programas de salud integral.

Agrega el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Programa Nacional de ITS-VIH-SIDA (PNIVS), y la ejecución de otros niveles administrativos relacionada con actividades de prevención, control y/o atención de VIH/SIDA.

Incluye el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora PAI. Para el año 2001, de acuerdo a información proporcionada por la misma institución, se clasifica como PAI al gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Escudo Epidemiológico.

Por otra parte, debido a que el programa Reforma de Salud apoya la compra de vacunas para el PAI, se considera como parte de esta función, el gasto que el Ministerio de Salud destina a la compra de medicamentos y productos farmacéuticos, ejecutado con recursos de este programa.

También se clasifica en esta función, al gasto de otros niveles administrativos dirigido a apoyar campañas de inmunización, la cadena de frío para el mantenimiento de las vacunas a temperaturas adecuadas, y la prevención de cualquiera de las enfermedades que se encuentra dentro de la cobertura del PAI.

En esta función se clasifican los recursos destinados a la construcción, ampliación o mejoramiento de la infraestructura, equipamiento, administración y operación de hospitales: materno-infantiles, ginecobstétricos, pediátricos, maternológicos, de la mujer o del niño/a. También se incluye el gasto en unidades de maternidad, parto o neonatología, banco de sangre y aparatos o instrumental específicos para la atención materna-infantil. Se excluyen los recursos destinados al aprovisionamiento de los seguros de maternidad y niñez.

Incluye el gasto en la construcción, ampliación o mejoramiento de la infraestructura, equipamiento, administración y operación de postas de salud.

Agrega los recursos dirigidos a la construcción, ampliación o mejoramiento de la infraestructura, equipamiento, administración y operación de centros de salud.

Agrupa el gasto dirigido a la entrega de prestaciones de los seguros de atención básica a municipios rurales pobres y con población indígena y originaria altamente dispersa.

En esta función se clasifican los recursos destinados a la construcción, ampliación o mejoramiento de la infraestructura, equipamiento, administración y operación de hospitales que ofrecen ya sea servicios generales, o servicios especializados, como ser psiquiatría, gastroenterología, oncología, oftalmología, etc. También incluye el gasto en servicios odontológicos, rayos X, laboratorio y material quirúrgico. Excluye toda ejecución vinculada a hospitales materno-infantiles.

Agrega los recursos destinados al aprovisionamiento de los seguros de maternidad y niñez: Seguro Nacional de Maternidad y Niñez (SNMN), implementado entre 1996 y 1998; Seguro Básico de Salud (SBS), aplicado entre 1999 y 2002; y Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), vigente desde 2003.

También se clasifica como parte de esta función al gasto cuya descripción haga referencia a atención o asistencia alimentaria para el binomio madre-niño, y servicios de salud para niños menores de 5 años o mujeres gestantes.

Asimismo, se considera la ejecución de municipios en salud, financiada con coparticipación tributaria, destinada a servicios no personales, y compra de medicamentos, suministros e insumos.

El gasto en este proyecto, cuyo principal lineamiento es coadyuvar en la reducción de la mortalidad materna e infantil a través del diseño e implementación de modelos de atención primaria, contiene primordialmente el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Reforma de Salud. También se considera el gasto municipal en el programa de Mecanismo de Asignación de Recursos (MAR).

Clasifica el gasto cuya descripción haga referencia a: programas de salud en el marco de convenios UNICEF, Atención Integral de las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI), seguro escolar, campañas en salud o salud dental en escuelas, capacitación en Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA), Infecciones Respiratorias Agudas (IRA), nutrición, parteras o salud familiar, y programas generales de atención a la niñez, adolescencia y mujer que no estén ya clasificados.

Incluye el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Vigilancia Epidemiológica o Control y Prevención de Endemias, y la ejecución de otros ministerios en programas de mejoramiento de viviendas para combatir enfermedades endémicas.

También se clasifica como parte de esta función al gasto de otros niveles administrativos vinculado con campañas de fumigación, control de brotes, control de vectores, epidemias, enfermedades infecciosas, enfermedades endémicas, enfermedades transmisibles, enfermedades tropicales, fiebre amarilla, fiebre hemorrágica, peste bubónica, rabia, cólera, leishmaniasis, cisticercosis, sarcocystis, fasciolasis, y zoonosis.

El gasto en este programa, cuyo lineamiento principal es fortalecer el Programa Nacional de Chagas (PNC), está compuesto por el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Escudo Epidemiológico.

Registra el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Programa Nacional de Chagas (PNC); y la ejecución de prefecturas y municipios, en el marco del PNC, destinada a actividades de prevención, control y/o atención de chagas. También incluye el gasto de universidades orientado íntegramente a actividades de investigación sobre chagas.

Incluye principalmente el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Programa Nacional de Vigilancia y Control de la Malaria (PNM). También se clasifica la ejecución, en el marco del PNM, de otros niveles administrativos, vinculada con actividades de prevención, control y/o atención de esta enfermedad.

En el marco del Programa Nacional de Control de la Tuberculosis (PNCT), esta función considera esencialmente el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora PNCT, además, contiene el gasto de otros niveles administrativos en cuya descripción se haga referencia a actividades de prevención, control y/o atención de esta enfermedad.

Contiene primordialmente el gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Dengue. También incluye el gasto de otros niveles administrativos relacionado con actividades de prevención, control y/o atención de esta enfermedad.

Clasifica al gasto del Ministerio de Salud con unidad ejecutora Seguro Médico Gratuito de Vejez (SMGV). También se incluye los recursos que los municipios destinan para la atención del SMGV, y el gasto en salud de este nivel administrativo orientado a la asistencia general y programas específicos de salud para ancianos o personas de la tercera edad.

Agrega la ejecución del sistema público de cajas de salud con código funcional salud.

Esta función, que agrega la ejecución de los Servicios Departamentales de Salud (SEDES), refleja esencialmente el pago de sueldos y salarios a los trabajadores del sistema de salud pública.

El gasto en este programa, descontinuado desde el 2005, está compuesto íntegramente por la ejecución del Ministerio de Salud descrito como “Programa Nacional de Medicamentos Esenciales”.

Agrega el gasto relacionado al sector salud, que por su generalidad no fue factible de asignarse a ninguno de los otros componentes definidos en la propuesta de clasificación salud.

Agrega el gasto en programas de alfabetización nacionales, departamentales y locales. Para su codificación, se considera la ejecución del Ministerio de Educación, prefecturas y municipios cuya descripción haga referencia a alfabetización, educación primaria para adultos, o al nombre de algún programa específico como “Yo si puedo”.

Contiene primordialmente el gasto de municipios referente a desayuno escolar, Programa de Alimentación Escolar (PAE) y alimentación internados. También incluye el gasto en alimentos y bebidas para personas cuya descripción concierne a apoyo a educación o apoyo a internados. A partir del año 2004, la DGC creó la partida 31120 específicamente para el programa desayuno escolar.

Incluye el gasto destinado a explotación y construcción de sistemas de colectores, tuberías, conductos y bombas de evacuación de aguas residuales (aguas de lluvia, domésticas y de otro tipo); además considera el gasto dirigido a cualquier proceso mecánico, biológico o avanzado de purificación de aguas residuales.

Concentra el gasto dirigido a la administración, construcción y mantenimiento de sistemas sanitarios, baños, letrinas, servicios higiénicos, servicios sanitarios, cámaras sépticas, pozos sépticos o mingitorios. Excluye el gasto en sistemas sanitarios de instituciones de salud y centros educativos.

Incluye el gasto en formulación de políticas para el adulto mayor; además del gasto destinado a hogares y comedores de ancianos, y programas de asistencia a la tercera edad.

Contiene la ejecución del Tesoro General de la Nación por concepto de pago de rentas y pensiones a jubilados.

Incluye el gasto destinado a Programa Nacional de Atención a Niños y Niñas Menores de Seis Años (PAN), Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIDI), Centro Integral de Desarrollo Infantil (CIDI) y otros programas de nutrición.

En esta función se clasifican primordialmente los recursos ejecutados por municipios en el marco del Programa Intensivo de Empleo (PIE), el PROPAIS y el Plan Nacional de Empleos de Emergencia (PLANE). Incluye el gasto de COMIBOL referente al Programa de Empleo Minero de Emergencia (PEME). Además, contempla el gasto en cuya descripción se haga referencia a obras con empleos, plan de empleos o banco de empleos.

Agrega la ejecución referente a Programa País, Proyecto de Desarrollo Rural Integrado y Participativo en Áreas Deprimidas (DRIPAD), Programa Mundial de Alimentos (PMA) y alimentos por trabajo.

Agrupa a nivel central, los recursos ejecutados a través del Despacho de la Primera Dama (2000-2004), luego denominado Unidad de Apoyo a la Gestión Social (2004-2005), ahora Gestión Social de la Presidencia (2006); a nivel departamental, los recursos ejecutados a través de Servicio Departamental de Gestión Social (SEDEGES), Dirección de Desarrollo Social y Programa de Asistencia Social; y a nivel municipal, la ejecución destinada a prestación de servicios sociales. Incluye el gasto de universidades dirigido a servicios de bienestar social.

Esta función está compuesta por el gasto orientado a Defensorías de la Niñez y Adolescencia (DNA), Servicios Legales Integrales Municipales (SLIM) y promoción y protección de los derechos de la mujer, niños/as y adolescentes. Incluye el gasto en prevención contra la violencia intrafamiliar, abuso infantil, violencia en las escuelas y maltrato psicológico, físico, sexual o emocional. Además, considera el gasto dirigido a registro o certificación de nacimientos.

Contiene la ejecución de recursos destinada al pago del Bono Juancito Pinto, el Bono Esperanza implementado por la Municipalidad de El Alto de La Paz ahora Wawanacasataki, y el gasto de municipios en becas de estudio, incentivos a la permanencia escolar, incentivos al aprovechamiento y otros incentivos.

Registra el gasto dirigido a la prevención y atención de desastres naturales, emergencias y riesgos, damnificados o víctimas de desastres.

Esta función está compuesta por el gasto dirigido a la prestación de servicios deportivos y recreativos, administración de asuntos deportivos y recreativos, regulación de instalaciones deportivas, gestión o apoyo de instalaciones para la práctica o el desarrollo de acontecimientos relacionados con deportes, y gestión o apoyo de instalaciones para actividades recreativas.

Agrega el gasto de la administración central destinado a la elaboración de políticas de género y programas de apoyo a la equidad de género; y la ejecución de otros niveles administrativos en organizaciones y centros de mujeres, talleres para mujeres acerca de sus derechos humanos, y capacitación de mujeres, principalmente en temas productivos, como ser la elaboración de artesanías y productos agrícolas, entre otros.

Agrupa el gasto dirigido a programas de apoyo y desarrollo de pueblos, organizaciones e iniciativas indígenas, campesinas y originarias. Incluye el gasto destinado al Proyecto Educativo Indígena (PIE) y a otros programas de capacitación. Además, considera el gasto en cuya descripción se haga referencia a etnias, ayllus, mercado campesino o al nombre específico de cualquier pueblo indígena, campesino u originario.

(*) Se considera solamente una parte de estas funciones a favor de la niñez y la adolescencia.

Las funciones “sistema de salud pública” y “sistema público de cajas de salud”, incluyen principalmente el pago de sueldos y salarios a los recursos humanos del sector salud, ejecutado respectivamente por prefecturas a través de los Servicios Departamentales de Salud (SEDES) y seguridad social.

Para estimar la fracción de las remuneraciones canceladas a los trabajadores del sistema de salud pública a favor de la niñez y la adolescencia, se multiplica el gasto en servicios personales (partidas 10000) correspondiente a la función “sistema de salud pública” por el tiempo que el personal dedica a atenciones materno-infantiles (inmunizaciones y otras atenciones básicas) según tipo de establecimiento, ponderado por el peso que tiene cada uno de estos niveles en la estructura de gasto en personal del sistema de salud pública.

Distribución del tiempo del personal del sistema de salud pública según nivel y tipo de atención (En porcentaje)

Estructura del gasto en personal del sistema de salud pública según nivel (En porcentaje)

Para estimar la fracción de las remuneraciones de los servicios brindados por los trabajadores del sistema de seguros públicos de salud a favor de la niñez y la adolescencia, se multiplica el gasto en servicios personales (partidas 10000) correspondiente a la función “sistema público de cajas de salud” por la suma de las proporciones de consultas médicas reportadas por las cajas públicas de salud en especialidades materno-infantiles (medicina familiar, medicina general, pediatría y obstetricia).

Consultas médicas del sistema público de cajas de salud* según especialidad (En porcentaje)

*Incluye a la Caja Nacional de Salud, la Caja Petrolera de Salud, la Caja Bancaria Estatal de Salud, la Caja de Salud de Caminos y COSSMIL

3.2 DISTRIBUCIÓN DE LOS SUELDOS Y SALARIOS EN EDUCACIÓN SEGÚN NIVEL EDUCATIVO

En los reportes de la DGC, el pago de sueldos y salarios a recursos humanos del sector educación, ejecutado por prefecturas a través de los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCA) (programa 41), hasta el 2005 no se encuentra distribuido de acuerdo al nivel de enseñanza sino agregado en el código funcional 980 “Enseñanza sin discriminar”. Recién a partir del 2006, este gasto se encuentra distribuido en los códigos funcionales correspondientes a cada nivel de enseñanza, salvo un monto referente a pago de remuneraciones por concepto de suplencias por maternidad registrado con código funcional 980 “Enseñanza sin discriminar”.

Con la intención de tener un panorama real de los recursos públicos efectivamente destinados a cada nivel de enseñanza y considerando la importante participación de sueldos y salarios en la clasificación económica del gasto público en educación (74% promedio entre el 2000 y el 2006), se estima y distribuye (incluido el monto del 2006), el porcentaje de remuneraciones pagadas a trabajadores del sector educación según nivel de enseñanza.

Con la identificación del gasto en servicios personales (partidas 10000) ejecutado por prefecturas a través de SEDUCA, y la estructura de la masa salarial de los servidores del sector según nivel educativo, es posible estimar para luego distribuir, el porcentaje en remuneraciones a recursos humanos, atribuible a cada nivel de enseñanza.

(*) Incluye el monto clasificado en suplencias por maternidad, clasificado este año todavía

Estructura porcentual de la masa salarial del sector educación según nivel educativo (En porcentaje)

(e) Debido a que la información no se encuentra disponible, se realizó una estimación tendencial para el 2005

Fuente: Elaborado con información del Ministerio de Educación (2000-2004) y la DGC (2006)

Distribución del gasto en sueldos y salarios a recursos humanos del sector educación según nivel educativo (En millones de bolivianos)

La clasificación económica desagrega el gasto en gasto corriente y gastos de capital. A nivel del SPNF, en los cuadros del compendio estadístico se distingue al interior de gasto corriente, sueldos y salarios y otro gasto corriente.

En sueldos y salarios, se clasifica los desembolsos que se realizan por concepto de remuneración a trabajadores más los aportes que por ley debe dar el empleador. Esta categoría se identifica a través de los siguientes códigos de la clasificación económica de la DGC.

En otro gasto corriente, se clasifica aquél gasto no salarial necesario para garantizar el normal funcionamiento de los sectores, entre los cuales se encuentran el pago de bienes y servicios de operación y de consumo, impuestos, intereses, transferencias corrientes y otros.

Por otro lado, en gasto de capital se clasifica los desembolsos realizados en formación bruta de capital y transferencias de capital.

La clasificación según nivel administrativo, organiza a través de la codificación institucional de la DGC, la ejecución pública de acuerdo a la estructura del Sector Público No Financiero (SPNF) manejada por la Unidad de Programación Fiscal (UPF).

Esta clasificación utiliza como primer criterio de selección la clasificación por fuente de financiamiento de la DGC, agrupando la información de gasto según éste sea financiado con recursos internos o recursos externos (donaciones y crédito externo).

Desagregación según la clasificación por fuente de financiamiento de la DGC

[1] La DGC incluye también en sus reportes de información el momento contable en base efectivo, es decir, el registro de gasto cuando se produce el movimiento de caja (desembolso de recursos).

[2] FMI (2001). Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001. Washington-USA.